Förenta Nationerna, en organisation som söker sitt syfte

Photo by Davi Mendes on Unsplash

FN är en stor, komplex mellanstatlig organisation och den lär nog inte bli mindre trögrörlig den närmaste tiden. Trots de bästa av avsikter. Mycket av FN:s ordinarie budget är slösaktig, handlar om FN-organ som utför samma uppgifter som andra organisationer eller av lågprioriterade aktiviteter med tvivelaktig nytta.

Många hade vid grundandet högt ställda förhoppningar att Förenta Nationerna skulle förhindra konflikter mellan världens stater och göra krig omöjliga genom att främja gemensam säkerhet. Säkerhetsfrågan försvann dock genast från FN, det blev USA och Sovjetunionen som utformade världsordningen under Kalla kriget. FN var därför tvunget att skaffa sig fler verksamhetsområden. Främst började organisationen att bygga upp fler organisatoriska strukturer, ofta genom att ta efter och göra vad civilsamhället, som t.ex. Röda korset, redan gjort.

FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar UNRWA grundades före FN:s flyktingkommissariat UNHCR men blev kvar, och har utvecklats från att vara en hjälporganisation till att bli Palestinas välfärdsstat, och den har vuxit vidare. En välfärdsstat reserverad för dem som kan visa en manlig linje tillbaka till att vara flykting i andra, tredje eller fjärde släktled. Flyktingar i alla andra delar av världen anses ha bara tidsbegränsad flyktingstatus. Att lägga ned UNWRA skulle dock innebära att en av Palestinas största arbetsgivare skulle försvinna, och samtidigt förlora ett viktigt maktmedel för både för Fatah och Hamas, då de kontrollerar vilka som anställs till den omfattande lokalpersonalen.

FN:s råd för mänskliga rättigheter UNHRC har ofta blivit omtalat, då repressiva stater som bryter mot mänskliga rättigheter ofta röstas in dit av andra lika repressiva stater. Fast det är inte särskilt anmärkningsvärt. Så ser många globala organisationer ut, då mer konstruktiva medlemsstater inte söker kandidaturer i organ som fått dåligt rykte. En kampanjer för att bli vald till en uppgift kan vara kostsam.

Kritiken mot FN:s organisation brukar oftast handla om säkerhetsrådets fem permanenta medlemmar och deras vetorätt. Det för att säkerhetsrådet ses som ett fartgupp, men risken är att FN hamnar i samma sits som Nationernas Förbund gjorde inför Andra världskriget. Stormakterna drar sig ur, och det var dem som drev på hela organisationen.

Det grundläggande problemet är att FN idag är en mycket annorlunda organisation än när den bildades. Vid grundandet 1945 var 51 suveräna stater medlemmar men sedan juli 2011, då Sydsudan blev upptaget, har organisationen 193 medlemsstater. Det innebär att nästan samtliga av världens självständiga nationer är medlemmar. Majoriteten av dessa är fattiga diktaturer.

Förenta Nationerna har inte nått sina mål att “upprätthålla internationell fred och säkerhet”, “utveckla vänskapliga relationer mellan nationer” och “uppnå internationellt samarbete för att lösa internationella problem.” … FN:s säkerhetsråd, den viktigaste komponenten i FN-systemet, har gjort sig själv i stort sett irrelevant. Organisationens egna brister har inte hjälpt: ett spoilssystem som sätter för många människor i viktiga positioner av andra skäl än kompetens.

- Richard Haass om FN:s 75-årsjubileum.

FN har satts att genomdriva ett stort program, de globala målen i Agenda 2030, men även före COVID-19 pandemin var möjligheterna att uppfylla dem låga. När en stor organisation uppfattar att den inte är framgångsrik eller relevant för sin omvärld, är det lätt att falla in i “bekväm narcissistisk verksamhetsutveckling”. Man fokuserar på mål som är lätta att nå och som rör vardagen. Lösningen på motgångar uppfattas gärna internt som att organisationen borde göra mer av vad som gjorts tidigare, fast med mer pengar, istället för att se över rimligheten i målsättningarna och verksamheten. Det råkar många företag och organisationer ut för, så även FN, då generalsekreteraren dragit igång ett omdebatterat reformprogram.

Majoriteten av medlemsländerna betalar mycket låga avgifter till FN, även jämfört med sin egen förmåga. USA är den största givaren. År 2020 bidrog USA med mer än 11 miljarder dollar, vilket stod för knappt en femtedel av FN:s finansiering. Det är mer än vad 178 medlemsstater betalar tillsammans och 22.000 gånger mer än de 30 fattigaste länderna. Faktum är att de 129 fattigaste länderna, det är två tredjedelar av FN- medlemmarna och det antal som krävs för att anta en ny budget, betalar tillsammans inte ens två procent av den ordinarie budgeten.

Eftersom de flesta medlemsländer inte betalar särskilt mycket själva i avgift, har de inte incitament att fullgöra sin tillsynsroll och överväga vad som är vettiga uppgifter för organisationen. Tvärtom, just därför att de inte har en egen insats i spelet hänger små länder i Afrika och Oceanien med på alla möjliga nya initiativ. Detta är en viktig orsak till att det är svårt att få stöd för att reformera FN:s organisation, eliminera föråldrade mandat, stå emot mission creep och anta budgetreformer.

Vad finns det för alternativ? Ett bra första steg är att se över FN:s nuvarande verksamhet och se över vad som inte är nödvändigt. En kostsam verksamhet för FN är exempelvis FN:s regionala ekonomiska kommissioner. Dessa ekonomiska kommissioner, inklusive en för Europa, ger råd till regeringar om tekniska samarbeten och regional ekonomisk integration. Detta mandat överlappar Världsbankens, IMF:s och flera andra internationella organisationers ansvar. Ändå fortsätter kommissionerna eftersom de erbjuder tjänster som är högt kompenserade och eftertraktade sinekurer.

Det är när möjligheten finns för FN att arbeta med sin kärnverksamhet, säkerhet, som organisationen kan reformeras.

Om inte denna dynamik förändras till UN Summit of the Future, från att upprätthålla gamla institutioner eller återuppfinna gamla uppgifter, kommer huvuddelen av FN:s medlemsländer att förbli mer bekymrade över vad de kan få ut ur FN:s budget än att se till att budgeten prioriterar de uppgifter som främjar världssamfundets syften och principer.