COP26 Glasgow, klimatprocessen vid vägs ände?
--
Det är slående hur mycket svårare förhandlingarna på COP26 i Glasgow är, än vad de hade behövt vara.
Jämför med förebilden för internationellt miljösamarbete, Montrealprotokollet från 1987 om skydd av ozonskiktet. Dess förhandling och ratificering leddes av president Ronald Reagan, som ansåg att USA skulle vara den största vinnaren på att ha ett starkt fördrag. Tack vare USA:s ledning genomfördes förhandlingarna snabbt (på några månader) och protokollet har tänder, med starka incitament för länder att gå med, och med hot om handelssanktioner för dem som inte gör det.
Denna väg blockerades snabbt när det gäller klimatförändringarna. I slutet av 1988 röstade FN:s generalförsamling igenom en resolution om bevarandet av klimatet som mänsklighetens gemensamma arv. Avsikten var att rika länder inte skulle få förhandla fram ett klimatavtal och sedan tvinga på resten av världen det.
Fördelen med att gå in på FN-vägen var att det ledde till skapandet av en permanent och växande byråkratisk infrastruktur med årliga möten för att behålla klimatförändringarnas plats i samhällsdebatten. År 1990 antog generalförsamlingen en resolution om att inrätta den mellanstatliga förhandlingskommittén för en ramkonvention om klimatförändringar. Kommittén tog fram en slutlig text i tid till Förenta Nationernas konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992.
Nackdelen är att länderna då måste komma överens genom konsensus, vilket gör förhandlingarna svårare och mer öppna för kohandel och korruption. Många fattiga länder som inte har särskilt stor effekt till eller från på Jordens tillstånd, då de har för låga utsläpp, har ändå en plats vid förhandlingsbordet.
Det viktigaste inslaget i 1992 års klimatkonvention UNFCCC är dess grundplan som delar upp världen i två delar, “Globala Nord” och “Globala Syd”, samt doktrinen om “gemensamma men differentierade ansvarsområden”. Åtskillnaden var tydlig vid COP1 i Berlin 1995. Under ordförandeskapet av Tysklands dåvarande miljöminister Angela Merkel fastställde Berlinmandatet att “Globala Nord”, Annex I, skulle stärka sitt engagemang för att minska koldioxidutsläppen och att “Globala Syd”, Non Annex I, inte behövde göra det, vilket öppnade vägen för Kyotoprotokollet två år senare.
USA:s dåvarande president Bill Clinton tänkte inte så mycket på konsekvenserna av Berlinmandatet. Senaten gjorde det däremot. I juli 1997 antog den Byrd-Hagel-resolutionen med 95 röster (inklusive röster från dåvarande senatorerna Joe Biden och John Kerry) mot noll. Byrd- Hagel betydde att USA inte ska underteckna något avtal som inför begränsningar för USA, såvida det inte också inför åtaganden för länder i Non Annex I. Även om Clinton undertecknade Kyotoprotokollet, hade senaten satt stopp för USA:s deltagande. Presidenterna George W. Bush och Barack Obama hade att följa den politik senaten lagt fram och försökte få Kina och andra stora utvecklingsekonomier att göra åtaganden om minskade koldioxidutsläpp, en politik som definitivt misslyckades vid COP15 i Köpenhamn 2009. Kina, Indien, Sydafrika och Brasilien lade in sitt veto mot ett nytt klimatfördrag.
När Todd Stern, president Obamas klimatförhandlare, plockade upp bitarna efter COP15 hade han den svåra uppgiften att skapa ett avtal som Kina skulle acceptera men som inte krävde senatens samtycke. Resultatet blev en överenskommelse mellan länderna vid COP21 i Paris, för frivilliga överenskommelser behöver inte senatens stöd, till skillnad från bindande avtal mellan USA och andra stater.
Det blev Michail Gorbatjovs Sinatradoktrin som gjorde repris i världspolitiken, om att tillåta enskilda parter att “I did it my way”. Precis som Gorbatjovs Sinatradoktrin var ett erkännande av att Sovjetunionen hade förlorat det Kalla kriget, signalerade Parisöverenskommelsen att västvärlden har gett upp tanken på ett globalt avtal, med trovärdiga sanktioner mot snålskjutsproblemet.
Senaste gången som länderna i Europa och Nordamerika stod för mer än hälften av världens CO2-utsläpp var 1981. I mitten av 2010-talet hade deras andel minskat till under 25%, delvis genom att ersätta olja och kol med gas, men främst därför att resten av världen behöver mer energi och därför släpper ut mer koldioxid och växthusgaser. Vad västvärlden gör spelar allt mindre roll.
I ett föredrag för ECB i oktober 2020 var det ord och inga visor från William Nordhaus, som år 2018 tilldelats Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne. Klimatpolitiken befinner sig i en återvändsgränd, anser han. Det finns massor av politik, men den har varit ineffektiv och leder till i princip ingenting. Det beror på just snålskjutsproblemet som beskrivs ovan.
Nordhaus lösning är att ersätta den nuvarande strukturen med en “klimatklubb” vars medlemmar kommer överens om ett enhetligt pris på att släppa ut koldioxid (han föreslår $50 per ton) plus att en genomgående tull på 3% läggs på all import från de länder som inte är med i klimatklubben. Det är i huvudsak Montrealprotokollets struktur.
Joe Biden kampanjade i presidentvalet för att USA skulle återansluta sig till Parisöverenskommelsen. Men att följa med EU in i återvändsgränden av en tre årtionden gammal FN-process är knappast framåtblickande. Att följa Nordhaus råd och börja tänka på lösningar som är effektiva är något som troligen bara en amerikansk president kan göra.
